纪检监察局关于行政问责方面学习心得

　中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，要“强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究”，要“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。到目前，行政问责的概念在实践中和学术界尚未达成统一认识。从词意看，《联合国反腐败公约》表述的“问责制”的意思是：“在法律或道义上应负责任，被要求对其行为负责任的制度”，“问责”有追究责任和承担责任的含义。笔者认为，行政问责是指有权主体对行政行为人不履行、不正确履行应尽职责或因利用职权谋取私利，影响行政管理、行政秩序、行政效能，或损害国家、集体利益，侵害行政相对人合法权益，或给行政机关造成不良影响、后果的行为，进行的责任追究。按照现行制度开展行政责任追究，大体有三类方式：一是由各级党委政府和纪检监察机关对管辖范围内的行政行为人实施的党纪政纪处分；二是由任免机关（主管单位）对所辖行政行为人实施的组织处理，如通报批评、诫勉、扣发奖金、责令改正和采取补救措施、调整工作岗位、免职、罢免等，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》所规定的五种问责方式即属组织处理范畴；三是由审判机关对在行政诉讼中败诉或触犯刑律的行政行为人实施的判罚。

　一、当前行政问责工作存在的主要难点和问题

　从问责主体看，现行的单一主体体制存在弊端。当前，公民、法人和其他组织在开展行政问责中具有知情权及在此基础上主要表现为投诉、举报行为的参与权、表达权和监督权；人大代表、政协委员有提出问责的建议权；新闻媒体有曝光的监督权和建议权，但都还停留在参与者、监督者、建议者的角色定位上。各级任免机关（主管单位）、纪检监察机关和司法机关等机关单位掌握着是否问责、怎样问责的权力，处在问责主体的地位，即我们现行的是单一以机关单位为问责主体的行政问责制度。当问责主体和问责对象是需承担连带责任的上下级关系时，容易使问责失之于宽、失之于软，难以保证公正性和客观性。

　从问责客体看，有些责任不易厘清和追究。一些政府部门的职能分工和岗位责任制不够完善，造成部门之间、部门内设机构之间的职责不够清晰，出了问题可相互推诿，难以明确责任部门和责任人。上下级之间的责任不清，基层有责无权或责大权小。集体决策失误后，个人责任难以追究。近年来很少有人因决策失误而被问责的，决策者们应承担什么责任难以把握，责任难以追究到个人身上，集体负责有时成为谁也不负责的挡箭牌。

　从问责情形看，还存在一些不平衡的状况。比如问责大多针对执行、结果环节的问题，而对决策环节的问题较少追究；所查处的大多是不当作为问题，对不思进取、碌碌无为的不作为问题查处的相对少些，治庸治懒的效果不够明显；对明显的过失过错查处比较有力，对现实政务活动中大量存在的情节轻微，不够给予纪律处分，但同样会降低行政效能、损害群众利益、影响党和政府形象的“小错”的查处有待加强；对违纪违规人员政治责任、法律责任的追究比较到位，但相关人员承担道义责任不够；对造成损失的问题追究经济责任不够，对其他领域履职问题的问责启动不够灵敏，甚至有时一些明显的问题已被媒体曝光了，却仍未启动问责程序。

　从问责依据看，制度建设须进一步加强。从全国层面讲，去年7月，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》颁布实施。从地方层面讲，一些配套性制度需要修订完善或出台，以补充上位法规、健全工作机制，增强现行问责制度体系的针对性和可操作性。

　从问责氛围看，还存在一些障碍。一方面，全社会的问责意识有待进一步提高。另一方面，与行政问责相关的政务公开工作有待加强。

　二、改进行政问责工作的对策建议

　积极推进问责主体多元化。一方面，要继续完善机关单位内部问责机制。这其中重点是加强人大和司法机关问责，使人大对政府的质询权、特定问题调查权以及罢免权等法定权力更具现实可操作性；要加大法院对行政行为司法审查的力度，扩大行政诉讼的受案范围，将所有行政权力主体与行政相对人发生的公法上的争议都纳入行政诉讼范围，特别是将行政规范性文件这类抽象行政行为纳入司法审查范围。另一方面，要着眼于克服机关单位内部制约的局限性，大力强化以公众为主导的外部问责机制。如被行政过错行为侵害合法利益而提出问责要求的行政相对人达到一定数量即可启动和直接参与问责的制度，以及行政问责质询制度和听证制度等等。从当前看，要充分保障人民群众现有的参与行政问责的权利，为现行的单一主体问责制度最大限度地注入多主体问责的因素，尽可能克服问责主体单一的局限性。

　进一步明晰相关权责关系。一要理顺党政机关权责关系，科学调整党政机构,切实避免因职能交叉、多头管理引起的权责不明等现象，强化党委总揽全局、协调各方的执政地位和作用。二要进一步准确定位政府的职能职责，科学划分政府部门的职责权限。要对政府职能职责予以明晰，构建更大的社会、更小更负责的政府。三要明确部门岗位职责，各级各部门要按照因事设职、定岗定员原则，将内设机构和人员的数量降到最低，以减少交叉、减少环节、减少手续，以便责任的划分、认定和追究。

　努力推动行政问责平衡发展。一要进一步加强对决策失误的追究。要按照“凡是执行决策的投入大于产出、决策目标与实施结果明显不一致即构成决策失误”的理念，完善制度机制，更加有效地跟踪筛查决策行为。凡决策失误的，要严格依纪依法对同意决策事项的领导人员，按责任主次追究责任。二要把行政问责制与绩效评估结合起来。三要注重各种问责方式的综合运用。纪检监察机关应充分发挥现行的办案联席会议制度等协调机制的作用。四要加大经济处罚力度。对凡因履职问题导致经济损失的，应建立健全和严格执行经济处罚的制度机制，比如在刑罚中加大经济处罚力度；政府赔偿后要严格依法对相关责任人员进行追偿。五要构建反应更加灵敏的问责启动机制，将在社会上产生了一定不良影响的经媒体曝光的行政履职问题，纳入纪检监察机关必须介入调查的范围，给出是否问责、怎样问责的结论，自动启动问责程序。

　不断推进行政问责法规制度建设。要建立健全领导机制，督促各级领导干部带头遵守相关法规制度，同时抓好管辖范围的制度落实；要建立起对法规制度执行情况进行监督检查的制度机制，切实贯彻执行各项问责法规制度，不断增强问责的制度性，减少随意性；要积极探索构建对法规制度执行实效的评估制度和机制，使实效评估成为法规制度建设不可或缺的一个重要组成环节。从全国范围看，应当在条件成熟时出台《行政问责法》，对行政问责的概念、主体、客体、情形、程序等全面规范，增强问责的一致性。从地方层面讲，各地须针对工作中出现的新情况新问题，结合本地实际及时建立健全问责配套制度。

　着力加强问责文化建设。行政问责文化是行政问责制的思想基础和灵魂，主要体现为公民问责意识和行政主体责任意识。西方国家党政官员引咎辞职往往不仅是基于具体的法规制度，更是基于浓厚的、沉淀多年的问责文化以及与之相伴的舆论压力，促使其不得不承担道义责任。可以说，问责制的良性运行归根到底是一种文化积累和释放的过程。只有将问责文化内化在行政主体和社会大众的潜意识中，成为一种公共价值，才能使行政主体更加积极地面对社会的诉求并快速回应人民群众的需要，真正对行政行为负责。要通过灵活多样的形式，把机关内部的学习教育和新闻媒体的宣传报道相结合，从根本上破除官本位思想，确立和强化公民本位、社会本位的理念,为推行行政问责提供广泛而深厚的思想文化底蕴，调动人民群众参与问责的主动性积极性，使公民的权利意识、民主意识和监督行政行为的意识得到增强。

　继续深化相关政务公开工作。必须坚持公开是原则、不公开是例外的理念，将政府切实置于人民群众的监督之下，使人民群众在了解有关信息过程中可以及时发现应当对行政主体进行问责的问题。要提高政务公开质量，各级政府及其部门要按照《政府信息公开条例》的要求编制和公布公开指南和公开目录，公开的信息要真实、具体、及时、全面，真正做到群众想了解和应当了解什么，政府就公开什么；要采取有效措施规范政务公开主体在公开中的自由裁量权，避免选择性公开等妨碍人民群众发现弊端、参与问责的问题出现。