——来自赤松乡的调查

（调查附记：近期本人就农业税费减免对农民增收影响问题在位于平原湖区的赤松乡进行了调查，调查中发现：农民普遍对国家在农业税费上的一系列改革感到由衷的高兴和拥护，都说政策好！但问到农民在农业税费减免中受益程度如何？65%认为受了益，但受益不是很大；受益很大和没有受益各占10%；有15%的人认为不好说。对此结果笔者深感惊愕与忧虑。）

从2002年秋农村税费改革开始到2005年取消农业税前后三年的时间里，在以农业税费减免为主体的农村税费改革使农民人均减负超过200元，赤松乡农民亩平负担已由农村税费改革初期的315元降到100元以下，有的不足50元。算大帐这一减负力度确实令赤松乡农民倍感鼓舞，也有利于农民的增收和生活质量的改善，应该说国家的这种减负力度为新中国成立以来最大。但说道人们的受益程度，则众说不一。调查中发现，农业税费减免对每个农民来讲他们从中所得到的实惠和所享受到的利益并不一致，有的甚至反差很大。其中最大的受益者主要集中在以下三种类型的人群中。

再加上一些政策性补贴，如粮（畜禽良）种补贴、大型农机具购置补贴和新技术、新品种推广补贴等，大都以农民承包面积多少为依据。这些承包面积多的种养殖（植）业大户所获取的补贴自然就比那些只有基本承包土地的农户相应地要多得多。

由此可见，占农户总数60%的一般种田户与不到农户总数8%的种养业大户相比，他们所享受到农业税减免所带来好处十分有限，仅占种养大户的四分之一还不到！再加上近两年来农资价格不断上涨，农业税减免给一般种田农户所带来得好处在农村不少地方基本上被农资张价因素所抵消。

拥有一定承包土地的转租户。这主要是指那些拥有农村承包土地使用权，但又不直接从事农业生产，而是将承包土地转租给他人租种，从中获取差额租金的农户。这一类型的农户也是农业税取消的最大受益者之一。他们之中又分两种类型：一是指在首轮土地承包时分得承包土地并经营一段时间，随着农村经营形式的变化，又离开农村或农田，从事

二、三产业的农户；另一种类型是家庭经济基础比较殷实，在上世纪九十年代，农村土地大抛荒时通过低价或无偿转包所取得大量抛荒地或低产田的农户。这两种类型的农户在赤松乡占3.2%。

他们的共同特点，就是通过转租他们手中的承包地使用权来获取土地租金。具体来讲，在农业税取消前，他们将手中的承包地以一定的价格(在农业税取消前每亩100元左右)转包给人多田少的农户或无承包地的农户租种，这些租种的农户不仅要向他们交纳一定数量的土地承租金，而且还要替他们代交相应的农业税费和承担相应的劳务负担，而他们则坐享土地出租金。

而农业税取消后，土地比较效益进一步扩张，于是这些原承包土地使用权所有者一方面，收回转租出去的土地自己耕种，从中获取更大利润；另一方面，如果承租户不愿退田，则提高承租金获取更大的利润。所以，即使是农业税取消，对那些承包耕地面积不足或根本没有承包地的农户影响不是很大。因为，在赤松乡的调查中发现，他们中的大多数所承担的亩平负担一般仍不少于150元左右。

村集体拥有部分机动土地的农民群体。他们也是农业税取消的最大受益者之一。这样的村在赤松乡大概有5个村，占全乡行政村总数的20%。机动地最多的村有近千亩，最少的也有500亩左右。

在赤松乡这种机动地主要有两种类型：一种类型是因种种原因，许多村的部分耕地一直以来既未纳入国家计税面积，又未分给农户承包经营，成为村集体的自留地和机动地，也就是通常人们所讲的村集体黑市田。这些田多以种植业为主，占村机动地面积的35%左右。另一种是在上世纪末农业效益出现负增长时，农民的抛荒地由村统一开发成高标准渔池或经济果林类基地，由村集体统一发包给农户经营，其中渔池面积占机动地50%。其他占15%。

这些机动地在农业税未取消前就是村集体的一块固定又可观收入来源，最多的村一年收入近20万元，最少也不少于8—9万元。即使是农业税取消后，村集体也会利用各种借口，如低产田改造投资、或水系、电力、道路改造升级等建设投资理由向承包农户收取100—150左右不等的承包费。这些承包费一部分用作村级公益事业资金，另一部分用于村级行管费支出，从而减轻其他村的农民所承担的“一事一议”和行管支出等公益性支出负担。如该乡的戚家村，有700—800亩机动地，因每年能从机动地征收承包费15万元左右。所以该村的农户的照明、饮水基本免费，村干部工资、村庄公路和农用电网升级改造也一般不向摊派和集资。农民由此每年人均增收70元左右，户平增收300元左右。

而那些没有机动地的村，由于村级土地全部承包给了农户经营，而农业税的取消和新的农村投资管理体系尚未建立，致使集体经济来源进一步枯竭，农村无论大小事都得向农民伸手。因此，这些村不是因资金不足，放弃村级建设和改造；就是向农民伸手，从而加重农民负担。

从上述数字对比分析中可以清楚地看出，现阶段农民享受农业税减免的实惠和利益的多少其实与农民承包面积的多少有关，农户承包的耕地面积越多，享受国家的农村税制改革的政策性实惠和利益就越多。调查中发现：农业税费减免的最大的受益者，并不完全是农村人群中的低收入者和占大多数的中低收入人群，而更多是农村人群中的中等以上的高收入者和人数相对较少的富裕群体。而那些在农村占大多数且急需国家农业税减免等扶持政策照顾的中低收入人群，往往囿于现行的农村土地分配不公的现实而面临被国家惠农政策所逐渐边缘化的危险。这一现状如不能及时得以改变，势必会进一步加剧农村两极分化，拉大贫富者间的鸿沟。同时，也会引发人们对社会公平的怀疑和政策的不满，甚至会引发群体间的冲突和农村社会的动荡。因此，赤松乡的这一现象虽然不是中国农村的全部，却很具有代表性。所以，如何最大限度地让大多数农民都能公平享受到国家惠农政策如农业税减免所带来的实惠和利益，是一个应值得人们关注和深思的问题。

当然，这些问题的出现并不是农业税减免政策本身所造成的，而问题是农业税费减免政策是建立在现行的不公平的农村土地使用权分配格局上而造成的。一个好的政策，如果没有一个公平的实施环境，再好的政策最终也难以受益于大众，稳定于社会，凝聚于民心。这一尴尬，不仅仅是农业税减免政策会遇到，其他政策如果离开了公平环境也会同样如此。目前农村土地使用权分配不公问题，已经成为危及农村利益公平与社会稳定的突出性矛盾。因此，要想让大多数农民公平享有农业税减免带给农民的实惠和利益，首先必须解决好农村土地使用权分配不公的问题。

要解决这一问题，应在稳定和完善现行农村土地家庭承包经营机制的基础上，重新调整农村土地使用权分配不公的格局。其实，这种调整并不违背目前国家“土地承包三十年不变”的政策。因为，变与不变是相对的。不变是相对宏观层面、政策层面的。即对统分结合、集体与家庭双重经营的承包政策要保持三十年不变，是指政策的连续性；变是相对微观层面、各地实际的。即不断变化的土地存量和农村常住人口，决定了农村土地的经营承包权要适时变化和调整，以体现土地作为农村的一种公共资源每个农民都应均衡享有的原则。

当然，在对现行农村土地使用权分配格局调整过程中也应注意两种倾向：一方面要反对对农村土地承包三十年不变政策的机械化、教条化理解，使农村土地使用权的分配格局长期处于一种静态的、不均衡状态，从而影响农村利益分配的公平性。因为在现阶段，农村土地不仅是农民生存和致富的资本要素，而且也是国家调节农村利益分配的主要依据。另一方面，也防止千篇一律的对现行农村土地分配格局的大翻盘、大调整。否则，会影响农村稳定，而是应根据农村各地的实际情况因地、因村制宜。

具体讲这种调整一般有两种形式：一是重新分田，又叫平均土地。这主要是针对以大宗农产品种植业为主、且需要调田的人数较多、大多数农民又都同意调整的地方。因为它不涉及到太大的投资成本（如土地使用性质改变和生产条件改善的投资）折算，也易重新化块分割，调整到户。另一种形式是不重新调整土地，只确认农户的土地使用权。这主要是针对要求调整土地的人数不是很多、且在现有的承包土地上已形成规模产业、或进行了高成本投入的土地治理改造的地方。因为重新调整土地，既易破坏现有规模产业格局，又可能因成本的折算而带来调整上的矛盾。但土地作为一种公共资源，只要是拥有农村户口的常住人口都应享有农村土地的承包权，这是农民作为一个公民所应享有的公民权力，这一权力是受法律保护的。因此，通过确认农户的土地承包权，以经济补偿的方式使这部分农民获取相应的经济利益。