关于城市管理综合执法几个突出问题思考

城市管理综合执法作为国务院鼓励推广的一项试点工作，目前，正在全国范围内不断普及试点。这项工作的理论、法律依据是我国《行政处罚法》确定的一项重要法律制度---相对集中行政处罚权制度。

相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革总的原则和方向，其实现有赖于不同阶段、不同领域相对集中行政处罚权工作的开展。城市管理综合执法则是相对集中行政处罚权工作的首选突破口和关键切入点。

实施城市管理综合执法，可以更好地为相对集中行政处罚权制度的全面推行探明路子，积累经验。为此，《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[20xx]17号文）明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展以城市管理综合执法为代表的相对集中行政处罚权工作。

但是，由于现有法律对相对集中行政处罚权制度仅有原则性规定，在具体内涵、机构性质、地位、职能以及管理体制、运行方式等方面均没有法律明文界定。相应地，在城市管理综合执法工作的试点过程中不可避免的出现了实践中认识不

一、运行程式不一，“瓶颈”问题较多的现象。如果这些问题得不到有效地规范，势必影响该项工作的进一步推进。

当然，这些问题作为试点成熟前的“阵痛”是有其必然性的，试点工作的目的，就是在探索中发现问题，分析并解决。在此，笔者围绕xx市试点工作实践，谨就上述相关问题谈一点一家之见，并提出几点建议，与业者商榷。

一、xx市城市管理综合执法现状自1997年5月北京市宣武区首个启动以城市管理综合执法为突破口的相对集中行政处罚权试点工作以来，该项工作以星火燎原之势在全国迅速铺开，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的探索性工作。就特点而言，各地的试点分为几种代表性模式：以北京为代表的区管模式，以大连为代表的市管模式。

还有xx现正实施的市区共管模式。xx于20xx年经国务院法制办批准为试点城市。

同年9月正式组建“xx市城市管理行政执法支队”及各区“城市管理行政执法大队”，同时加挂“城市管理行政执法局”牌子，作为市、区政府在城市管理方面的综合执法机构，综合行使市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。其组织机构和管理体制为：全市城市管理行政执法队伍按市、区两级设立，市设支队，区设大队，街道由区大队派驻中队；市支队和区大队对外独立行使行政处罚权，街道中队以区大队名义行使行政处罚权。

市支队由市城市管理行政执法局直接领导，区大队受市支队和区城市管理行政执法局双重领导。

二、xx市城市管理综合执法实施过程中急待解决的几个问题xx市的城市管理行政执法试点工作，迄今已开展了半年有余，从效果上看，有效地解决了行政执法领域中长期存在的机构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、推诿缺位等问题。但也出现了值得思考的“瓶颈”问题。

（一）法律体系不完善问题在目前的国家立法中，除了《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，并对存在问题予以规范。各试点城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文件。

但由于大部分试点城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件；即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立法依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。就xx而言，已出台了《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（xx市人民政府令第209号），作为新的政府规章，就指导性来看，还不能全面规范城市管理职能指向的各种执法工作。

作为专门性法规，还不够细、不够具体。例如，针对俗称“城市牛皮癣”的乱贴乱画现象，xx等城市的城市管理行政执法部门在屡禁不止的情况下，采取了俗称“呼死你”的制裁方法，也就是运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码，致其瘫痪，收效显著。

从社会反响看，群众也比较满意。显然，“城市牛皮癣”是违反《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的，对其制裁也是顺应民心的，“呼死你”的做法是顺应法意和民意的。

但按“罪刑法定”的原则，“呼死你”显然是在“罪定刑未定”的情况下进行了“法外制裁”。实际上已有法律界人士在《扬子晚报》等媒体上对此发表了类似看法。

由此看出，《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定，或还需增加具体操作方法。对于执法部门来说，法无明文皆不可为，“法外制裁”显然不可取，但不采取措施，群众又会认为执法部门不作为。

以上仅是管中窥豹，城市管理行政执法工作中还存在大量类似问题，可以说，现在的城市管理行政执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境地。

（二）人员、经费不足问题1997年，xx市通过公开招考的方式，通过专业考试、面试、体检、政审等一系列规范程序向社会招收了1000名全民事业编制的城市管理行政执法队员，1999年又以同样方式增招了400名执法队员，今年还将招收100名。从社会反响看，广大适考人员报名应试十分踊跃，竞争十分激烈，录取率基本保持在25左右。

应该说，招收人员是经过严格筛选，择优录取的，人员素质也是比较高的。xx作为拥有6000多平方公里面积的大型城市，相对于500多万人口，现有的1000余名执法队员是不算多的。

另一方面，这1500人作为全民事业编制的工作人员，其工资和福利待遇，并不能得到市政府财政全额拔款的保障。今年，虽然明确了年人头经费三万五千元的政策，但市政府财政只负担一半，另一半仍交由各区政府负责落实。

一方面，作为年人头经费，这3万5千元还要刨去队伍办公费用，基建费用，用车费用等分摊开支，真正下发到执法队员个人手中的年收入大大缩水；另一方面，各区政府负担一半年人头经费，也存在一个落实问题。可以说，就目前政策而言，xx的城市管理行政执法人员的工资待遇是不高的。

这对工作开展的消极影响显而易见：一是不利于提高广大行政执法队员的工作积极性；二是当工资福利落实不到位，甚至严重不足的时候，难免会出现“靠执法养执法”，“执法靠狠、经费靠罚”的作法，形成“执法经济”的不正常现象，从而引起广大人民群众的反感，与“执法为民”目标背道而驰。

（三）暴力抗法问题实际上暴力抗法问题也属于法律体系不完善问题的范畴，但其作为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点问题，有必要单列出来，重点探讨。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。

诸如取缔无证占道摊点，制止倚门开店等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。仅20xx年，xx市就有十余起暴力抗法事件见报，造成了多名执法队员受伤。

就目前的保障制度看，仅有《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二十八条规定：公安部门应当及时处理城市管理行政执法活动中的治安事件，对拒绝、阻碍行政执法的，依法追究法律责任。还有就是市城市管理行政执法局在管理方法上提倡的“文明执法”原则。

这些笼统的指导性条文、原则，并不能有效解决暴力抗法问题。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以报警方式，无疑是“远水解不了近渴”。

公安机关事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，只有“文明执法”的原则性规定。

今年，市城市管理行政执法局又向社会公开承诺：“年内不发生一例粗暴执法行为，不出一例打人事件，违者下岗”。那么遇到暴力执法时，面对违法摊主砍来的菜刀、泼来的开水，执法队员当然指望不上公安机关的“远水”，又不能冒下岗的风险与之搏斗，除了坐以待毙和落荒而逃外别无选择。

实际上，上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象，人民群众认为行政执法机关“不作为”呼声日盛。

三、对进一步全面推进城市管理综合执法的几点建议按照国发[20xx]17号文的精神，现在全国范围的相对集中行政处罚权试点工作已实现了阶段性目标，接踵而至的是由点及面，全面推进相对集中行政处罚权制度。为了积极、稳妥而有效地开展这项工作，围绕上述几点城市管理行政执法中发现的问题，笔者认为可以采取以下应对措施。

（一）及时建立健全完备的法律体系首先需要指出的是，在基本法层次上，国务院还没有及时制定出相应的《相对集中行政处罚权工作条例》。在这方面，全国范围内还没有关于实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序的原则性规定，这给各地地方工作带来了困难。

但针对目前xx市的城市管理行政执法工作现状及发现的问题，市政府应该修改完善已出台的《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，进一步明确城市管理行政执法工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作以及与相关部门的关系，行使职能的程序等具体规范。尤其对现阶段执法工作中遇到的“无法可依”的新问题更要有法律明文规定，总之，要全面考虑，详尽说明，务求各项工作有法可依，可章可循。

（二）完善人员经费保障制度要改变“以罚代管”的“执法经济”，树立公正、廉洁的执法形象，唯有从根本上解决人员、经费保障问题。集中行使行政处罚权的执法人员必须是国家公务员，要杜绝将机构改革中的分流人员安排到新成立的城市管理行政执法队伍的作法。

行政处罚权划出部门的执法队伍也不能简单的人员合并，而应是通过高标准的资格考试择优选材，优化组合，这种筛选要参照招考国家公务员的标准来进行，要确保组成城市管理行政执法队伍的人员能够胜任相对集中行政处罚权带来的多种职能。同时，执法机构所需经费必须由市政府财政予以全额保障，严禁以罚没收入返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。

（三）建立完备的执法安全保障制度针对城市管理行政执法中暴力抗法现象的突发性特点，要解决暴力抗法问题，行之有效的方法或措施只能有两种：一是执法者本身就拥有限制人身自由的行政处罚权；二是执法的过程中有拥有限制人身自由行政处罚权的执法人员在场参与执法。前一种形式即香港的城市管理行政执法模式---警察执法（在警方机构内部设置侧重于城市管理职能的“小贩科”），后一种要求执法时有警力全程协助。

就xx具体情况而言。笔者倾向于后一种模式，具体操作上，可以由交巡警110与城市管理行政执法110协同巡查执法。

按照党的十六大报告精神，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法，继续深化行政管理体制改革是大势所趋，人心所向。作为相对集中行政处罚权的试点突破口，城市管理综合执法工作正是落实十六大精神，推进行政管理体制改革的有效途径。

现在，此项工作正处于已取得阶段性成果但仍有不少“瓶颈”阻碍进一步发展的关键时机，鉴此，笔者谨撰此文，以期抛砖引玉，与广大同行共商共勉。